特约撰稿人：宋军

（原标题：谈供给侧结构性改革中地方财政手段的运用）

进行供给侧结构性改革，中央财政可以利用出台相关政策、进行税制改革等手段，来推进结构调整。但对于空间有限的地方财政来言，在中央财政政策的大体框架内，运用财政手段来刺激地方经济，健全区域经济体系，才能有针对性地解决地方结构性问题。地方经济得到提振，形成多点支撑、多极增长的财政增收格局，当地政府和老百姓将都是受惠者。

一、定向支出+采购，解决结构性问题

现阶段地方主要面对的问题一是产业结构方面，二是要素结构方面。

（一）解决产业结构问题需发展地方支柱产业

我国的产业结构问题，归根到底是由地方经济无特色、产业无区别、产品无优势、收入无支柱、发展无空间和一哄而上造成的，表面上看是比例失调问题，实质上是高级化问题。所以，地方要解决产业结构问题，就要发展地方支柱产业、延长产业链。发展地方支柱产业，首先要科学定位，要认真分析本地的政治经济形势，认识本地的区位、资源、人文、资金、环境等优势，选准目标，重点发展，形成本地的特色经济。

地方经济发展需要资金，而筹措资金的渠道有限，主要为增收、节支、争取转移支付和招商引资。对于地方而言，只能在有限的空间内主要通过以下三个途径来实行精细化、法治化、科学化管理，充分提高财政资金的使用效益和效率来聚集发展资金。

1．地方政府可以推行绩效预算，从源头上要效益。通过细化预算和绩效预算，以及推行“以钱养事”、购买服务的办法，节约财政资金。同时，辅之国库集中收付制度，加快财政性资金的周转，发挥财政性资金的使用效率。同时降低行政办公费用标准，并对经常性支出中所占比例较大的项目管理进行改革，实行精细化和科学化管理。

最后，公共财政必须姓“公”。今后凡是不属于公共财政支出的范围，预算都不许列支。

2．地方可以对各种专项资金进行整合，在一段时期内各管理部门不得提取业务费，地方财政也可灵活运用资金，对已经确定的重大投资项目，可以进行密集式投入。

3．国有资产（本）收益严格实行“收支两条线”管理，要打破条块分割，实行集中使用，在一定时间内要重点投向支柱产业，严禁列入“吃饭”预算。

（二）完善政府采购制度，解决投入的结构问题

政府采购是节约财政支出的有效手段，按国际惯例，政府采购规模一般占GDP的10%或占财政支出20%—30%，资金平均节约率在10%左右。但地方政府采购发展不平衡，纳入政府采购管理项目较少，政府采购的规模不大，远没有充分发挥其作用。2014年全国政府采购规模只有17305.34亿元，占全国财政支出和GDP的比重分别为11.4%和2.7%，因此潜力巨大。

政府采购如何才能“买”在点子上，发挥正面作用呢？这就需要遵循以下四个原则。

1．优先购买“自创”产品。政府采购具有规模大、示范性强和影响力大的特点。通过政府采购来购买自主创新企业的产品和具有知识产权的产品，可以支持企业大胆进行技术改造，促进产业协调健康发展。

2．建立政府采购的数据库，制定科学、可行的行政事业单位办公用品配置标准，使采购人在编制政府采购预算时有法规依据，采购更有计划性，也便于集中采购、机构统一采购，发挥规模效应，节约财政资金，支持地方经济的发展。

3．扩展服务类的项目，将会议、出差机（车、船）票、出差住宿纳入管理。逐步理顺工程的管理职能，将使用财政资金直接投资的工程类项目或部分使用财政性资金的工程项目，包括中央专项、省级专项和本级专项、非税收入及其他财政性资金投资的工程项目，以及使用财政性资金间接投资的工程项目，即全部或部分使用财政性资金担保、贴息、货款等工程项目全部纳入政府采购管理，从而节约财政性资金。

4．政府采购资金实行严格意义的国库集中支付，将采购人节约的资金回归国库，实行严格意义的国库集中支付，将节约的资金全部或按比例归政府所有，集少成多，用来重点补充小额贷款（或担保）公司，解决中小企业发展资金不足的问题。

二、惠农政策之下，大力发展农村经济

近几年来中央加大了对“三农”的投入，2015年中央财政中农林水支出为17242亿元，较上年增长16.9%。地方政府应抓住机遇，充分利用国家的惠农政策，采取“整合、优先、结合、配套”的方式，加大对“三农”的投入力度，支持农村经济的发展，逐步提高农民的收入水平，从根本上解决收入分配结构问题。

（一）一个整合：化繁为简

2008年至2012年，中央财政“三农”累计支出4.47万亿元，年均增长23.5%。2013年至2015年，三年时间，中央财政“三农”安排的资金（包括社保）都超过了1万亿元，三年共超过了3万亿元。2015年底，全国总人口13.7亿，其中乡村常住人口60346万人，我国有2861个县（市），60.1多万个村民委员会和450多万个自然村。按平均数计算，每个县三年是10.48亿元，每个村民委员会三年约60多万元。从绝对值来看，中央每年对“三农”的支持力度都非常大，但是平均到每个县、村、农民，数额却要小很多。

究其原因有如下几点：

1．目前，管理涉农专项资金的部办委局有近二十个。财政资金分散在各主管部门，各部门层层提取业务费或管理费；

2．各部门下达时间不一；

3．根据相关规定，专项资金不得挪用，成“死水”；

4．直接和间接的惠农资金有近二十种，意味着基层拿到手的资金不仅少还分散，不便管理，形成不了合力。

针对这种状况，应改革投入方式，除了以直补方式直接发到农民手里外，其他凡涉及惠农资金的，应由各级农村工作领导小组负责统一规划、集中使用、分步实施，并由财政部门集中管理，今后一个时期内，各级各类涉农资金不许提取业务费，尽量减少中间环节，资金实行项目直达。

（二）两个优先：重点击破

在惠农资金的投入上，要优先考虑贫困地区和人多地少地区。之所以优先考虑这两个地区，是从解决主要矛盾和突出矛盾这两个方面出发。优先投入人多地少地区这是为了解决农村剩余劳动力的转移问题，这在当前既是一个经济问题，更是一个政治问题。只有社会稳定，才能发展经济。

（三）三个结合：相辅相成

即支持农村市场标准化改选和改善农村消费环境相结合、农村公路建设与小型农田水利设施建设相结合、病险水库和小流域综合治理与农村安全饮水工程建设相结合。

农业的发展、农村的进步、农民的增收，最终目的是要缩小城乡差别，让农民有所感受，得到实惠。地方应统筹规划，重点支持农村基础设施建设，发挥综合效应。如千村万乡市场工程与农村商品配送中心的建设等可统筹考虑到支持农村市场标准化改革以及农村消费环境的建设结合起来进行，达到一加一大于二的效果。

（四）四个配套：环环相扣

家电下乡之后，如果没有电或用不起电，家电只是摆设；有了产品，没有市场和销路，只能是增加农民的负担。所以对农村的专项资金的投入，要注意相互配套。

1．新农村建设应注意与农业综合开发、现代农业建设配套进行；

2．科技扶农资金应注意与农民创业、农村技能培训资金配套进行；

3．家电下乡应注意与农家店和农村商品配送中心建设、农电网改选、村村通配套进行；

4．农村医疗服务项目体系建设应注意与农村养老基金、社会保险补贴等配套进行。

三、税改减负+支持创新，投入也要转型

市场经济的基本法则就是通过公平竞争实行优胜劣汰。地方财政应运用各种政策、利用各种资金全方位地加大科技投入力度，支持企业实行自主创新，完成产品的升级换代，实行投入要素的根本转型。

（一）加快消费型增值税政策落地

实行增值税转型是必然趋势。消费型增值税，就是允许纳税人在计算缴纳增值税时扣除外购固定资产所含进项税金。此举虽然在短期内财政收入会减收，但它减轻了企业的税负，有利于鼓励企业扩大投资，更新生产设备，提振内需，促进企业技术更新改造，配合我国经济的结构转型。

（二）灵活运用外贸政策，增强出口企业创新能力

虽然我国整体上的人口红利优势不在了，但在内陆地区和经济相对滞后地区，其廉价劳动力资源还是有相当的优势。地方可以充分何用这种优势，选择有一定创新能力、吸纳劳动力强、见效快的企业，充分利用好国家对外经济技术合作专项资金和出口科技创新资金，对出口企业按科技产品出口额给予资助，促进企业优化出口结构，提高国际市场的占有率。

（三）用好科技创新资金，扶持和鼓励技术改造

地方财政要充分利用各类科技创新资金实行重点投入，并有效使用贴息等财政手段，鼓励企业进行技术改造，促进高新技术产业发展。有条件的地方还可用财政资金购买具有自主知识产权的技术和专利技术免费送给企业，支持企业技术改选和产品的更新换代。或者更进一步创造条件，积极申办科技创新示范区建设。

四、综合运用城建资金，解决区域结构问题

城市化进程是历史的必然，也是社会进步的标志。在农村剩余劳动力压力较大的地方，要利用财政手段完善城市功能，在城镇大力发展第三产业，创造就业岗位，想办法吸纳第二代农民工定居城镇，保证社会的稳定，解决区域结构问题。

（一）加大基础设施建设力度

地方要抓住国家开展促进资源节约型和环境友好型社会以及循环经济试点市建设的大好时机，综合运用城建资金。

1．将污水处理、城市绿化、节能减排资金，重点流域水污染治理资金，城市建设配套费，地下管网建设等资金进行整合，加大城镇基础设施建设力度，完善城市社会功能。

2．加强对土地出让资金的管理，调整使用方向，重点用于廉租房的建设，解决城镇低收入群体和进城务工农民的住房问题。

3．充分、合理、科学地运用PPP模式，吸纳社会资本参与城市基础设置建设和公共服务建设，加快城镇化建设步伐，努力完善城市社会服务功能。

（二）灵活调动教育资源，加强公益型再培训计划

采取财政补助、企业赞助、学校资助、社会捐助等形式，开展公益性的职业培训，帮助返乡农民工掌握实用技术，进行第二次创业。

对大中专毕业生自谋职业的，除规定减免一定费用外，财政还可设立创业基金和奖励基金，还可对吸纳就业人员多的企业进行补助和奖励。

政府还可以通过购买服务的方式，对自谋职业者进行职业技能培训和知识更新培训。地方还应想方设法提供公益性岗位，吸纳人员就业。

（三）大力发展第三产业，解决就业问题

与第一、第二产业相比，第三产业行业众多，集资金密集型、劳动密集型和技术密集型于一身，能为社会劳动者提供各个层次的广泛就业机会，有较大的就业容纳能力。据统计，美国、英国、日本等发达国家第三产业从业人员在全国总就业人员中的比重一般达65%以上。在北京，每100元人民币生产总值中，有72元来自第三产业；每100名从业者中，有71人从事第三产业,第三产业占GDP比重达到73%左右。

地方要依据自己的特色，统筹规划，选准发展方面，重视其高级化和合理性，通过发展第三产业来优化产业结构，促进市场充分发展，缓解就业压力，从而促进整个经济持续、快速健康发展。

（四）鼓励合法民间借贷，丰富中小企业融资渠道

地方要探索和鼓励利用社会力量兴办货款担保机构，为中小企业和实体经济提供多渠道的融资平台。财政要通过资本注入、风险补偿、税收减免等多种方式给予支持、完善中小企业社会服务体系，解决中小企业发展中的资金短缺问题，同时也可解决初次创业人员的资本金不足的问题。

总之，在供给侧结构性改革中，地方发展经济的财政手段是多维的，应重在科学运用、整合投入、综合考虑、上下协力，最大程度地发挥财政政策和财政资金的引擎、催化作用，提高使用效益。

数据来源：国家统计局数据中心

资料来源：人民网、中国新闻网

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责任编辑： 仇晓静