乡村振兴钱从哪里来:财政、土地收入、金融资源重点倾斜

来源: 21世纪经济报道   /作者:周潇枭   /2018-02-06

乡村振兴需要有真金白银的硬投入。

“中央一号文件对于解决实施乡村振兴战略‘钱从哪里来的问题’有全面的谋划,明确提出要加快形成财政优先保障、金融重点倾斜、社会积极参与的多元投入格局,确保投入力度不断增强,总量不断增加。”2月5日,在国新办发布会上,中央农村工作领导小组办公室主任韩俊表示。

2月4日,《中共中央 国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(下称《意见》)对外发布。《意见》着眼长远的部署,政策亮点颇多。在资金保障方面,提出了提高土地出让收入中农业农村投入比例,新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩指标允许跨省调剂,工商资本下乡的扶持政策等措施。

财政向三农倾斜

公共财政将更大力度向“三农”倾斜。这项部署早在2017年12月29日闭幕的中央农村工作会议就已明确提出,要建立健全实施乡村振兴战略财政投入保障制度,公共财政更大力度向“三农”倾斜。

农业一直是公共财政重点保障的民生领域。对于十九大明确提出的乡村振兴战略,2018年财政工作也作出部署。2017年12月27日召开的全国财政工作会议,明确财政要落实包括乡村振兴在内的国家重大发展战略,支持乡村振兴战略也是2018年财政八项重点工作之一。

具体包括,实施“大专项+任务清单”管理,探索建立涉农资金统筹整合长效机制;深化粮食价格形成机制改革,完善玉米、大豆市场化收购加补贴机制;大力推进高标准农田建设,发展高效节水灌溉,加强灾后水利薄弱环节建设等。

2月5日,韩俊在发布会上表示,公共财政首先得给力,要加快建立涉农资金整合的长效机制,发挥财政资金“四两拨千斤”作用,通过财政资金撬动更多金融资金和社会资金投向乡村振兴。

探索整合涉农资金已有十余年,未来有望取得突破。《意见》明确指出,优化财政供给结构,推进行业内资金整合与行业间资金统筹相互衔接配合,增加地方自主统筹空间,加快建立涉农资金统筹整合长效机制。

这也是基层财政比较普遍的呼声。江苏兴化市财政局唐跃伟2017年6月份曾撰文表示,涉农资金“多头管理,交叉重复,使用分散,项目杂乱,效益低下”的问题在县级暴露无遗,涉农资金整合目前仅停留在资金层面整合,整合工作遇到体制瓶颈。

唐跃伟建议,首先在资金层面进行整合,应由基层(主要是县级)实施涉农项目资金统筹整合;再对项目整合,最后对部门间涉农项目管理职能进行优化。

发改委产业经济与技术经济研究所副所长姜长云对21世纪经济报道记者表示,公共财政投入“三农”领域,近年在逐步加强,但跟实际需求还有差距。农村基础设施领域主要靠财政投入,基础设施条件改善了,农户、家庭农场等的经营成本会随之下降。

2017年末发布的第三次全国农业普查数据显示,农村基础设施有较大改善。截至2016年末,全国99.7%的村通电,11.9%的村通天然气,25.1%的村有电子商务配送站点,73.9%的村生活垃圾集中处理或部分集中处理,17.4%的村生活污水集中处理或部分集中处理,53.5%的村完成或部分完成改厕等。

地方政府新增债券方面,也将更多体现乡村振兴战略部署。比如地方新增债券发行中,支持地方政府发行一般债券用于支持乡村振兴、脱贫攻坚领域的公益性项目,鼓励地方政府试点发行项目融资和收益自平衡的专项债券。《意见》也明确,规范地方政府举债融资行为,不得借乡村振兴之名违法违规变相举债。

土地出让收入将更多惠及乡村

《意见》指出,要调整完善土地出让收入使用范围,进一步提高农业农村投入比例。统计显示,2017年全国国有土地使用权出让收入高达5.2万亿元,同比增长40%多,这将带来更多增量资金。

韩俊表示,长期以来,土地出让收益,可以说是“取之于乡,用之于城”,直接用在农村建设的比重是比较低的。要创新政策机制,把土地增值收益这块“蛋糕”切出更大的一块用于支持脱贫攻坚和乡村振兴。

此外,还将改进耕地占补平衡管理办法,建立高标准农田建设等新增耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂机制,所得收益将全部用于巩固脱贫攻坚成果和支持实施乡村振兴战略。

中国人民大学农业与农村发展学院教授孔祥智对21世纪经济报道记者表示,每年每个省都会分到一定城乡建设用地指标,这些指标需要复垦耕地(新增耕地)来实现占补平衡,过去这样指标的调剂仅限于省内,未来将允许跨省调剂。“省域间的指标置换,需要符合一定监管条件,比如新增耕地必须要达到中等以上耕地标准,随便一片戈壁荒地是不能进行指标置换的”。

韩俊表示,这项政策能起到“一石多鸟”的作用。如果高标准农田增加的耕地指标可以跨省交易,金融机构也愿意为高标准农田建设提供资金支持,可以加快高标准农田建设步伐。这项政策还能缓解耕地占补平衡压力,一些省份后备耕地资源匮乏,补充耕地质量不高,省域内耕地占补平衡难度越来越大,也迫切要求拓宽补充耕地的来源。

政策的放开,也有利于中西部欠发达省份筹措更多资金。韩俊指出,城乡建设用地增减挂钩结余指标如果允许跨省调剂,将可以形成一个更合理的价格,可以筹措更为可观的资金,为打好精准脱贫攻坚战提供有力的资金支持。

姜长云对21世纪经济报道记者表示,发达省份新增耕地指标不多,而中西部省份耕地指标空间较大。跨省调剂,中西部新增耕地指标如果能与发达省份进行调剂,对应土地价值更高。不过,指标置换这块还有待相关部门明确政策细节。

孔祥智指出,指标如何在省域间调剂,现在还不好预判。孔祥智调研发现,部分发达省份仍有开辟新增耕地的潜力,比如浙江金华将山地平整为耕地,部分地方一次性平整出几千亩耕地。

撬动更多工商、金融资本

工商资本参与乡村振兴,将迎来更多扶持政策。

2018年一号文件指出,要加快制定鼓励引导工商资本参与乡村振兴的指导意见,落实和完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免、用地等扶持政策,明确政策边界,保护好农民利益。

姜长云指出,工商资本这些年参与乡村建设较多,未来应该集中在一些优势领域加大投入,比如生产性服务领域、搭建营销平台、加强与农户合作、促进农村一二三产业融合等。目前部分工商资本参与,造成对小农户的挤出效应,今后应与小农户共赢发展。

孔祥智也表示,农业生产应该交给农民、专业合作社,其他如加工、流通等服务环节,可以由工商资本来完成。政策支持方面,不宜直接给财政补贴,很多大企业获得的农业补贴和优惠政策已经很多,未来应该为返乡创业者提供扶持政策。

金融资源也将重点倾斜。《意见》提出,推动农村金融机构回归本源,把更多金融资源配置到农村经济社会发展的重点领域和薄弱环节,更好满足乡村振兴多样化金融需求;抓紧出台金融服务乡村振兴的指导意见;明确国家开发银行、中国农业发展银行在乡村振兴中的职责定位,强化金融服务方式创新,加大对乡村振兴中长期信贷支持等。

姜长云表示,目前对农业企业的资金支持多是一年期以下的,但是农村基础设施投资、平台型企业网络平台的建设、乡村旅游、农村一二三产业融合等项目,不少都需要好几年才能见效,运作一两年难以盈利,这需要金融提高支农力度,还要有更长期限的资金相匹配。